O efeito líquido de nosso pacto social – Pesquisas sobre tributação e proteção social em tempos de reformas

Mais por pressa do que por estratégia, Guedes e Bolsonaro acabaram explicitando nas últimas semanas o papel do Congresso em definir o caráter distributivo das finanças públicas. De olho no calendário, o governo enviou a proposta do Auxílio Brasil (Medida Provisória 1061/21) visando substituir o Bolsa Família por benefícios mais generosos que possam render frutos políticos antes das eleições. Acontece que a entrega chegou no momento em que ambas as casas tratam de reformas tributárias, a do Imposto de Renda na Câmara (Projeto de Lei 2337/21) e a unificação de tributos no Senado (PEC 110/19). A coincidência das discussões evidencia o papel do Estado de retirar recursos das famílias com uma mão e devolver com a outra (não necessariamente para a mesma), a essa conta de mais e menos chamamos de resultado líquido e, nesse caso, ele expressa o pacto social que estabelecemos.

 

A própria exposição de motivos da reforma do Imposto de Renda discute essa vinculação em termos orçamentários: “as alterações tributárias presente neste Projeto de Lei (…) poderão ser consideradas, ao nível da arrecadação prevista para 2022, como medida compensatória para a despesa adicional (…) decorrente do novo programa social do Governo Federal.1Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node01rw9emyfz0b8j62bkhb1jn3wm968266.node0?codteor=2034420&filename=PL+2337/2021 Mais recentemente, porém, a articulação política do governo afirmou que o andamento do Auxílio Brasil é independente da recriação de impostos sobre lucros e dividendos.2 InfoMoney – 25 de Agosto. Disponível em: https://www.infomoney.com.br/politica/auxilio-brasil-e-a-prioridade-de-bolsonaro-e-nao-esta-vinculado-a-tributacao-de-dividendos-diz-ministra/ Ainda assim, tanto a Lei de Responsabilidade Fiscal exige que se explicite a fonte de recursos para novos gastos, como é importante para a sociedade que se discuta de que forma vamos financiar nossa proteção social.

 

O acompanhamento da tramitação desses projetos no Congresso, em particular da reforma do Imposto de Renda, têm demonstrado a dificuldade de reverter os arranjos sociais estabelecidos com base nas formulações do período neoliberal dos anos 19903 Para uma análise das dificuldades de tramitação de propostas que buscam aumentar a progressividade do sistema tributário brasileiro de 1988 até hoje há o trabalho recém publicado de Lazzari (2021), “Sistemas regressivos em democracias desiguais: o caso brasileiro”. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8131/tde-24082021-205305/publico/2021_EduardoAlvesLazzari_VCorr.pdf . O elemento mais emblemático desse desafio encontra-se na isenção dos lucros e dividendos na pessoa física, uma anomalia mundial que é afrouxada a cada rodada de negociações do relator Celso Sabino (PSDB-PA)4Correio Braziliense – 18 de Agosto. Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2021/08/4944521-lobby-pela-nao-tributacao-de-dividendos-trava-reforma-afirma-relator.html . Enquanto a proposta inicial previa a taxação com uma alíquota de 20% para lucros distribuídos acima de R$ 20 mil, hoje já se discute a isenção para todas as empresas do regime de lucro presumido5Nessa modalidade de declaração, a própria Receita Federal define a rentabilidade da firma, de acordo com o setor de atividade, sem a necessidade de apresentação de custos e receitas de forma detalhada. com rendimento de até R$ 4,8 milhões, o que deve beneficiar quase 1 milhão de contribuintes incluindo, entre esses, profissionais liberais que estão no topo da pirâmide distributiva

 

O afrouxamento da cobrança sobre esses rendimentos, contudo, enfraquece o potencial da reforma de tornar o conjunto de nossos impostos diretos mais progressivos e mantém privilégios injustificados diante de um cenário de agravamento da fratura social que nos caracteriza. Revisando estudos nacionais e internacionais sobre o tema, este texto busca discutir a questão da progressividade tributária e como a arrecadação se vincula com as políticas de proteção social e garantia de renda.

 

Mas então, se o interesse está em entender o resultado dessa soma, resta saber quais números devemos considerar e essa não é uma decisão trivial. Um dos métodos mais difundidos consiste em utilizar as pesquisas domiciliares, em particular a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) do IBGE, que permite uma identificação precisa de todos os impostos e transferências, junto a uma boa mensuração da renda do trabalho6Não tanto no caso da renda do capital.. Um exemplo é o estudo publicado pelo IPEA em agosto do ano passado com o título “Impactos redistributivos das transferências públicas monetárias e da tributação direta”, no qual os autores identificam o efeito de cada um dos impostos diretos e das transferências de renda sobre a desigualdade. 

 

Os resultados indicam que as transferências, incluindo previdência e programas assistenciais, são responsáveis por reduzir a desigualdade da renda de mercado7Ou seja, a distribuição da renda tal como resulta da remuneração do trabalho e do capital na sociedade. Enquanto conceito, a renda do mercado, ou renda monetária, serve para diferenciar com relação a renda total, na qual são incluídos outros bens e serviços adquiridos de forma não monetária. Por exemplo, o atendimento em um posto de saúde público representa um serviço que não é pago, logo é possível atribuir um valor a ele e construir uma nova renda que o inclua. medida pelo Gini em algo próximo a 11%, enquanto o impacto dos tributos diretos tem um efeito próximo a 2%. Entre os impostos diretos, o IR é aquele que mais contribui para essa queda, enquanto os impostos sobre patrimônio apresentam baixo impacto, com uma pequena contribuição do IPTU e um efeito total regressivo do IPVA (SILVEIRA et al., 2020). A questão do IR, porém, está no fato de sua progressividade não se efetivar para todos os estratos da renda, exatamente porque entre os mais ricos a parcela dos rendimentos do capital que é isenta de taxação passa a representar parte mais significativa da renda total.

 

Essa questão tem exigido uma contínua revisão dos dados usados nas contas de adição do efeito líquido, na medida em que as pesquisas por amostragem domiciliar são incapazes de captar a verdadeira distribuição de renda para o topo. Após os trabalhos de Thomas Piketty sobre os ganhos explicativos da inclusão dos dados de imposto de renda alguns estudos reproduziram a metodologia para o caso brasileiro. O estudo de Orair e Gobetti (2016) foi um dos primeiros a utilizar das informações disponibilizadas pela Receita Federal para considerar os rendimentos dos 10% mais ricos da população junto às informações dos 90% restantes a partir de pesquisas domiciliares. A partir de dados de 2013 encontram que o Imposto de Renda é responsável por reduzir a desigualdade mensurada pelo Gini em 2,8%, uma contribuição menor do que a verificada para os países de renda mais elevada da América Latina e menos da metade do impacto médio em países da OCDE. Além disso, os autores identificam que a progressividade do imposto medida por sua alíquota média é revertida para o 0,5% mais rico da população. 

 

A incorporação dos dados tributários permitiu inclusive colocar em xeque a tendência de redução da desigualdade dos salários no início do século, dada sua compensação por outros rendimentos do capital, como mostraram Medeiros, Souza e de Castro (2015). Assim, o desafio do aprimoramento dos dados tem levado recentemente à construção de uma compatibilização entre as pesquisas domiciliares, informações tributárias e as contas nacionais. De Rosa, Flores e Morgan (2021) é um exemplo dessa metodologia para a América Latina, na qual consideram até mesmo a distribuição do lucro retido pelas firmas entre as famílias do topo. A partir de uma concepção de que toda renda é utilizada com base nas escolhas dos indivíduos, o estudo é capaz de identificar a distribuição do produto nacional entre os vários estratos da sociedade. O interessante é que a reversão da tendência de queda da desigualdade é encontrada não apenas para o Brasil, mas também para o México e o Chile.

 

Se até mesmo a maneira de mensurar o impacto líquido do financiamento do Estado e sua provisão de serviços está sob disputa, o que dizer da definição dessas políticas. Exatamente por isso é crucial discutirmos de maneira ampla quais princípios desejamos que orientem o pacto social resultante dessa nova rodada de negociações. Um desses princípios, como mostraram as pesquisas acima, deve ser ampliar a incidência dos tributos diretos sobre rendimentos do capital, em especial a distribuição de lucros e dividendos. 

 

Quando o presidente dos Estados Unidos, Joe Biden, anunciou seu plano de empregos ele afirmou que a política econômica americana não seria mais pautada pela noção de que é possível beneficiar a todos a partir de incentivos apenas para o topo – conhecido como trickle down economics 8Disponível em: https://www.nbcnews.com/video/biden-claims-trickle-down-economics-has-never-worked-and-promotes-his-jobs-plan-111026245512 . De fato, o estudo de Hope e Limberg (2020) identifica um efeito perverso na desigualdade do corte de impostos sobre os mais ricos em dezoito países da OCDE. Para isso utilizam uma medida índice que considera sete elementos da estrutura tributária, como taxação de heranças, maiores alíquotas marginais do imposto de renda, entre outros. Assim, eles criam uma classificação para mudanças em favor dos mais ricos identificando alterações repentinas nesse número índice e buscam a relação dessas medidas com desigualdade, crescimento e emprego. O interessante do estudo é que a desigualdade é a única variável que responde de maneira relevante, indicando uma elevação de 0,8 pontos percentuais na parcela do 1% mais rico na renda total após cinco anos das medidas. Nem crescimento, nem emprego reagem de maneira significativa.

 

Outra pesquisa que reforça a dúvida sobre potenciais benefícios do corte de impostos foi feita por Gechert e Heimberger (2021) analisando os resultados de 41 estudos que buscam relacionar corte de impostos para firmas e crescimento econômico. Segundo os autores, há um viés de publicação favorável aos resultados positivos e, ao controlar por essa distorção na distribuição dos coeficientes, não é mais possível dizer que o impacto é diferente de zero. Novamente, trata-se não apenas da definição de diretrizes para o debate público, mas até mesmo de compreensão sobre a maneira como os temas econômicos são definidos a partir de suas várias esferas de debate, na academia, no parlamento, no mercado e na compreensão mais ampla pela população. E para completar, o estudo de Matray e Boissel (2020) sobre o aumento na taxação do lucro distribuído na França em 2013 mostra um impacto positivo e relevante sobre o investimento e, em menor grau, sobre o emprego. Segundo os autores, as firmas francesas investiram um terço do lucro retido extra, representando um aumento de 15% do investimento pré-elevação dos impostos.

 

Todos esses elementos indicam que há um espaço crescente na pesquisa econômica para superar os paradigmas que sustentaram as mudanças na tributação propostas na década de 1990. No caso brasileiro, soma-se a esse novo cenário acadêmico a maior abertura para discutir a vinculação entre impostos e desigualdade. Segundo a pesquisa de opinião “Nós e as Desigualdades”, realizada no final de 2020 pelo DataFolha sob encomenda da Oxfam Brasil, 56% dos brasileiros aceitam aumento de impostos em troca de mais serviços públicos, um aumento de 25 pontos percentuais com relação a 2019. Um número ainda maior (86%) acredita que os ricos deveriam pagar ainda mais para custear serviços essenciais e que o Estado é responsável por reduzir a diferença entre ricos e pobres. Ou seja, há uma ampla aceitação na sociedade para alterarmos o efeito líquido da interferência estatal na renda das famílias.

 

Dentre os estudos recentes, outra publicação do IPEA intitulada “A reformulação das transferências de renda no Brasil: simulações e desafios” traz uma das mais completas análises sobre caminhos possíveis para o financiamento de uma ampliação da rede de proteção social. Os autores avaliam três modelos de programas de transferência de renda a serem implementados após o fim do Auxílio Emergencial: um focalizado, voltado a atender as famílias em situação de extrema pobreza e pobreza; outro universal, aos moldes de uma renda básica da cidadania; e outro híbrido, em que haveria o benefício universal para crianças e jovens até 18 anos e um benefício para famílias em situação de extrema pobreza e pobreza. É importante notar, contudo, que a definição das linhas de extrema pobreza (R$ 240) e pobreza (R$ 520) pelos autores considera o valor real mais elevado da elegibilidade do Programa Bolsa Família (PBF), atingido em 2009, além de guardar relação com critérios para o recebimento do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e as linhas de pobreza do Banco Mundial. Finalmente, para cada um dos modelos são testados três orçamentos distintos: um que apenas remaneja benefícios já existentes (PBF, Abono Salarial, Salário Família e fim das deduções do IR) no valor de R$ 58 bilhões e outros dois que exigem aumento dos gastos (R$ 120 e 180 bilhões).

 

Em quase todos os cenários analisados, o resultado sobre a desigualdade representa uma melhora com relação ao atual Bolsa Família, mas com um impacto menor do que o Auxílio Emergencial. Isso porque o montante gasto9Apenas em 2020 foram R$ 290 bilhões. Disponível em: https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/painel-de-monitoramentos-dos-gastos-com-covid-19 e a abrangência do Auxílio são muito superiores a qualquer um dos cenários, fazendo com que seu efeito sirva antes como referência do que como meta. Ainda assim, os autores frisam os benefícios dos modelos focalizados e híbrido sobre o universal ao considerar o valor do benefício recebido por cada família. Mesmo no cenário de maior orçamento (R$ 180 bilhões), o benefício por pessoa não passa de R$ 70, e no cenário de menor orçamento o Gini resultante seria ainda mais elevado que o atual, único caso em que isso acontece. Já os demais modelos apresentam uma mesma tendência geral, com resultados melhores que o atual em todos os cenários.

 

Tão interessante quanto essa análise são as formulações dos autores dos caminhos para financiar o aumento dos gastos para R$ 120 e R$ 180 bilhões. Eles analisam propostas de tributos diretos sobre a renda e o patrimônio, unificação de impostos federais, estaduais e municipais em um único Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) – como apresentado pela PEC 110 -, além de defenderem a instituição do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (FCEP) que, assim como o Imposto sobre Grande Fortunas (IGF), está previsto na Constituição de 1988, mas nunca foi regulamentado. Considerando o cenário de gastos no valor de R$ 120 bilhões os autores simulam dois modelos de Imposto de Renda, aumentando a alíquota marginal dos atuais 27,5 para 35 e 40%, além de ampliação da base tributária para incluir dividendos e fundos de investimento de tal forma que a arrecadação aumenta em 0,9 e 1,5% do PIB, respectivamente. Já com a instituição do IGF prevêem um acréscimo da arrecadação de 0,3% do PIB e, finalmente, utilizam de uma série de alíquotas possíveis para o novo IBS, considerando também a possibilidade dele ser diretamente devolvido aos consumidores mais pobres. Assim, acabam por desenhar uma série de possibilidades para a ampliação dos benefícios sociais aumentando a progressividade do sistema tributário e direcionando os novos recursos diretamente para transferências.

 

A análise mais detalhada desse estudo nos é útil para evidenciar o rearranjo do orçamento necessário para que os programas sejam financiados. Contudo, para além disso seria também necessário rever o Teto de Gastos, ou ao menos desvincular as transferências dos gastos considerados por ele. São elementos que evidenciam as amarras que o período recente impôs sobre qualquer novo acordo social possível. Se desejamos alterar o efeito líquido do impacto estatal sobre as rendas familiares é necessário rever esse arcabouço. 

 

Por fim, é preciso deixar nítido que mudanças nesse sentido não afetam apenas a desigualdade, mas também exercem forte influência positiva sobre o nível de atividade. Dois estudos recentes evidenciam isso, o primeiro é a Nota de Política Econômica nº 8 publicada pelo Made que discute os potenciais benefícios de uma transferência para os 30% mais pobres a partir da taxação do 1% mais rico. Dado o diferencial na propensão marginal a consumir desses estratos, uma transferência de R$ 125 per capita para os três primeiros décimos da distribuição, financiados integralmente por impostos sobre o percentil mais rico, seria capaz de elevar o PIB em até 2,4% (TONETO, RIBAS, CARVALHO, 2020). Já outro estudo recente do Nemea analisa um cenário semelhante, considerando transferências fiscalmente neutras para os mesmos 30% mais pobres. Contudo, o financiamento é repartido de tal forma que o 1% mais rico arque com 80% dos custos do programa, enquanto os 9% mais ricos seguintes arquem com o restante. Utilizando de um modelo de equilíbrio geral computável os autores simulam o pagamento a partir de 2022 até 2040 de R$ 217 por família e identificam um impacto positivo sobre o PIB de 0,52% no primeiro ano e 1,55% no acumulado do período (FREIRE et al, 2021). 

 

São metodologias e propostas diferentes que apontam possibilidades de promover crescimento a partir da redução das desigualdades. A seleção do conjunto dos estudos apresentados neste texto visa mostrar que o espaço para rediscutir o efeito líquido de nosso pacto social está aberto. Há na produção acadêmica recente nacional e estrangeira mostras da necessidade de se questionar antigas crenças sobre os malefícios da tributação sobre a atividade, além de indicar a necessidade de termos a desigualdade no centro da discussão. Nesse momento em que o Congresso se debruça simultaneamente sobre a estrutura de impostos e de transferências, é possível exigirmos com fundamentos técnicos e apoio social uma mudança rumo a um acordo social mais consciente e inclusivo.

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