Efeito da política de valorização do salário mínimo nas contas públicas: uma estimação que considera seus efeitos macroeconômicos
Após sete anos sem ganho real, o terceiro governo Lula propôs uma política de valorização do salário mínimo que, além de reajustar pela inflação acumulada no ano anterior, considera também o crescimento real do PIB do segundo ano anterior ao ano vigente. No ano passado, no entanto, tal política foi ajustada, como parte do pacote de ajuste fiscal anunciado pelo ministro Fernando Haddad: o pacote incluiu um limite superior para a valorização real do salário mínimo, que segue o índice anual efetivo de crescimento da despesa primária.
No entanto, o debate sobre o custo fiscal da política de valorização do salário mínimo veio à tona esta semana no Valor Econômico (e em outros veículos de mídia), a partir de cálculos realizados pelo professor Fabio Giambiagi. Uma vez que o salário mínimo indexa diversos benefícios sociais – como parte dos gastos com aposentadoria pelo INSS e gastos da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) – sua valorização significa um maior gasto do governo. O artigo de Giambiagi compara, assim, qual o custo imediato adicional para o governo de se ter o ganho real do salário mínimo, comparativamente a uma regra que apenas corrige o valor pela inflação.
Contudo, as diferentes políticas e gastos do governo não têm o mesmo efeito macroeconômico. Como discutido na NPE 55, por exemplo, os benefícios sociais têm um efeito multiplicador elevado, em comparação com as despesas com pessoal e demais despesas. Assim, para compreender o custo fiscal de uma política econômica, é preciso considerar seus efeitos no crescimento econômico, para além de seu custo imediato. Um aumento de crescimento econômico pode reduzir o custo real da política, uma vez que a arrecadação também segue o ritmo do crescimento (Sanches e Carvalho, 2022).
Desse modo, como os benefícios indexados pelo salário mínimo são benefícios sociais com alto efeito multiplicador, complemento nesse Blog a estimação do professor Giambiagi com os efeitos macroeconômicos e, consequentemente, arrecadatórios de tal política.
As estimativas de Giambiagi
Em seu estudo, Giambiagi considera a política de valorização do salário mínimo imposta pelo governo em 2023, bem como seu ajuste aprovado em 2024, em comparação com um cenário no qual o salário mínimo seria ajustado apenas pela inflação (cenário chamado de hipotético pelo autor). Ele então considera o peso que o salário mínimo tem no custo total do INSS (coluna peso), para calcular o montante do INSS afetado pelo salário mínimo. Além disso, também considera os gastos com a LOAS, que são inteiramente afetados. O resultado de piora fiscal, assim, é justamente a diferença entre o maior gasto com INSS e LOAS que decorre da valorização real do salário mínimo, em comparação ao que seria caso ele fosse ajustado apenas pela inflação. A Tabela 1, abaixo, reproduz os números de Giambiagi.
Incluindo o impacto macroeconômico da política
Neste blog, complemento as estimativas de Giambiagi para considerar o efeito de tal política no crescimento econômico e, consequentemente, na arrecadação. Como discutido, a política de valorização do salário mínimo indexa diversos benefícios sociais, que tem alto efeito multiplicador, conforme estimado na NPE 55. O crescimento econômico, por sua vez, tem efeitos também na arrecadação, conforme discutido em Sanches e Carvalho (2022). Para as minhas estimativas, usei os valores encontrados pelos pesquisadores do Made, e considerei também um cenário mais “pessimista” – no qual os benefícios sociais não geram tanto crescimento assim e no qual a arrecadação responde menos ao crescimento. A Tabela 2 abaixo resume os coeficientes utilizados para este exercício.
Para encontrar o efeito que a política de valorização real do salário mínimo tem no PIB, utilizei então os valores de Giambiagi (a coluna “Piora Fiscal”), aplicando sobre eles o multiplicador de Benefícios Sociais. Os resultados do ganho de renda estão reportados na Tabela 3.
O aumento da arrecadação depende, dentre outros fatores, do crescimento do PIB. Usando, assim, as estimativas de elasticidade da receita em relação ao PIB, podemos estimar como o ganho de renda da política volta em termos de arrecadação para o governo. Feito isso, temos então um novo quadro de custo fiscal, agora levando em consideração o efeito macroeconômico completo da valorização real do salário mínimo. A coluna de “potencial de geração de receita” multiplica o ganho de PIB (em proporção do PIB daquele ano) pela elasticidade. Assim, temos o resultado de ganho da receita (em relação à receita daquele ano). A partir daí, multiplicamos este percentual de ganho de receita pela receita total daquele ano (e prevista para os próximos), a partir de dados da LOA 2025. O custo fiscal da política é, então, o seu custo imediato subtraído do ganho arrecadatório subsequente. A Tabela 4 resume os resultados.
Por fim, assim como Giambiagi, olho para o custo fiscal acumulado, que considera o custo de se carregar tal déficit ao longo dos anos, caso não se tenha nenhuma medida compensatória, a partir da taxa de juros média de cada ano.
Percebe-se aqui a diferença causada pela simples inclusão do impacto no crescimento econômico – e o impacto subsequente na arrecadação (coluna diferença para Giambiagi). Nos cálculos baseados nas estimativas do Made, essa diferença chega a quase R$ 100 bilhões, enquanto nos cálculos com coeficientes mais “pessimistas”, fica em quase R$ 60 bilhões.
Vale ressaltar também o impacto dos juros neste resultado acumulado do custo fiscal. A um patamar tão alto de juros como este em que o Brasil se encontra, o custo de carregamento da dívida fica muito elevado. Assim, o pagamento de juros corresponde a 11,5% do custo acumulado da política.
O próximo governo
Seguindo Giambiagi, repito o exercício para o governo Lula 3 para um próximo governo. Mais uma vez, me baseio nas projeções de Giambiagi para o PIB, o valor do salário mínimo, a taxa de juros e o crescimento de beneficiários. Para a arrecadação, assumo a mesma taxa de crescimento do PIB.
A partir desse novo quadro de “piora fiscal”, os multiplicadores são aplicados e, posteriormente, a elasticidade da receita, resultando no verdadeiro custo fiscal.
Por fim, repetindo o mesmo exercício, calcula-se o custo acumulado da política:
Assim como no caso do governo Lula 3, a manutenção de uma política de valorização real do salário mínimo tem potencial de geração de renda e arrecadação para o próximo governo. Em comparação com o seu custo imediato, ao se considerar os efeitos macroeconômicos o custo fiscal fica entre R$ 60 e R$ 110 bilhões menor – a depender do cenário considerado.
Discussão
A preocupação com a evolução dos gastos e da dívida pública é válida, mas deve ser feita considerando o contexto macroeconômico e a composição dos gastos. Além da relevância dos juros para sua evolução – como discutido neste Blog do Made –, diferentes gastos têm diferentes impactos para o crescimento e, consequentemente, para a arrecadação. Conforme discutimos neste outro Blog do Made, no contexto do pacote de ajuste fiscal anunciado pelo ministro Fernando Haddad no ano passado, a escolha de onde se dará o ajuste das contas públicas faz diferença. Existem gastos que têm menos impacto no crescimento econômico, comparativamente a outros – como o gasto com supersalários e com emendas parlamentares. Portanto, a decisão sobre ajuste de políticas públicas deve levar em consideração a composição do gasto público, e não apenas o impacto imediato e individual da política.
Além disso, é preciso incluir os parâmetros da nova regra fiscal na discussão. Como mostramos na NPE 42, a atual regra fiscal leva a uma queda do gasto como proporção do PIB – mesmo considerando o alto efeito multiplicador dos investimentos públicos –, colocando em risco não apenas a política de valorização do salário mínimo, como muitas outras políticas sociais importantes.
Por fim, cabe ressaltar que uma política como a valorização real do salário mínimo é essencial para a redução de desigualdades, também no mercado de trabalho – como mostramos na NPE 30. Assim, não apenas o custo fiscal de tal política é muito menor do que o imediato, devido ao alto efeito multiplicador, como sua importância para a dinâmica macroeconômica e das desigualdades não é desprezível.