26.11.2024

Faz diferença onde cortar? Possibilidades e impactos do pacote de ajuste fiscal no cenário macroeconômico futuro

Por Lucca Rodrigues, Maria Luíza Cunha e Clara Brenck

A trajetória de crescimento dos gastos obrigatórios tem gerado uma preocupação de não cumprimento das regras do novo arcabouço fiscal, o Regime Fiscal Sustentável (RFS). As metas apresentadas pelo governo para os próximos anos vislumbram um superávit primário igual a zero em 2024 e 2025, de 0,25% do PIB em 2026, de 0,5% em 2027 e de 1% em 2028¹. Para cumprir com esses objetivos, a equipe econômica do governo diz estar preparando um conjunto de propostas a serem apresentadas ao presidente da república², com uma expectativa de cortes que impactem em 70 bilhões nas contas públicas até 2026, sendo R$30 bilhões em 2025 e R$ 40 bilhões em 2026³. A discussão no momento é sobre onde serão feitos os cortes. Algumas hipóteses têm sido aventadas pela imprensa, como as mudanças na regra do salário mínimo, que indexa vários benefícios sociais, e possíveis cortes em supersalários.

Para a nossa análise, utilizamos os multiplicadores fiscais já estimados para a economia brasileira e consideramos a trajetória do gasto diante das regras do RFS. Isso significa afirmar que o gasto primário (sujeito à regra) poderá crescer até 70% do crescimento das receitas do ano anterior. Caso a meta do primário do ano anterior não tenha sido cumprida, o limite de crescimento é de 50%. Há, além disso, outra restrição delineada por um mecanismo anticíclico que define limites inferior e superior para a taxa de crescimento dos gastos públicos, em termos reais: 0,6% e 2,5%, respectivamente. Ademais, o resultado primário desejado é definido de acordo com uma banda para o cumprimento da meta de 0,25 pontos percentuais para mais ou para menos. É preciso lembrar, no entanto, que algumas despesas possuem uma projeção de crescimento maior do que a prevista pelo gasto primário, como é o caso do salário mínimo⁴ e dos pisos constitucionais de educação e saúde. Isso faz com que tais gastos sejam colocados em disputa por espaço dentre as despesas obrigatórias.

Partindo da expectativa de corte de R$ 70 bilhões até 2026 e do cenário base da LDO para 2025, realizamos aqui uma simulação da projeção das despesas e receitas. Para tanto, consideramos alguns cenários a partir da combinação de impactos de possíveis cortes que vêm sendo divulgados pela imprensa nas últimas semanas. Estes cortes se dividem entre gastos sociais – provenientes de mudanças na regra do salário mínimo, por exemplo – e gastos correntes não sociais (como supersalários ou pensão de militares), sendo que cada um é associado a um multiplicador que melhor se adequa à sua natureza.

Seguindo os multiplicadores fiscais calculados na Nota de Política Econômica 55, gastos públicos associados a benefícios sociais possuem um alto efeito multiplicador, equivalente a 2,15. Isso porque as pessoas que recebem esses benefícios consomem uma alta parcela de sua renda (possuem uma alta propensão a gastar), fazendo com que o governo tenha um retorno maior, via impostos, ao realizar esse gasto. Quanto maior for a parcela poupada da renda, menor será o efeito multiplicador do gasto público associado a essa população. Dessa forma, despesas públicas não indexadas ao salário mínimo são consideradas com um efeito multiplicador igual a 1, enquanto os gastos realizados com população que recebe supersalários⁵ são considerados sem efeito multiplicador (visto que essa população tem uma alta propensão a poupar). Segundo também a NPE 55, a despesa total tem um multiplicador igual a 0,5, que também foi considerado em um dos cenários.

Desse modo, elaboramos três cenários a partir do corte de R$70 bilhões até 2026:

O primeiro cenário consiste em um corte de R$ 70 bi feito inteiramente com gastos sociais, que possuem multiplicador igual a 2,15.
No segundo cenário, consideramos o multiplicador da despesa total, igual a 0,5, também aplicado ao corte de R$70 bi.
O terceiro cenário contempla uma combinação de cortes com supersalários (multiplicador igual a zero), salário mínimo (multiplicador de benefícios sociais) e demais gastos não indexados ao salário mínimo (multiplicador igual a 1). Para isso, consideramos uma redução de R$ 5 bi com supersalários⁶ em 2025; entre 2025 e 2028 um total de R$ 22 bi com mudanças no valor de reajuste salário mínimo real⁷; e redução com demais gastos não indexados ao salário mínimo de R$ 19,5 bi em 2025, R$ 34,5 bi em 2026. Aqui, o multiplicador utilizado foi uma ponderação do equivalente a cada tipo de gasto e sua participação no corte total daquele ano.

Os gráficos abaixo apresentam os resultados das simulações para a taxa de crescimento do PIB, as despesas primárias e o resultado primário em proporção ao PIB, em comparação com o cenário base da LDO. Observa-se que, para todos os cenários, há uma queda na taxa de crescimento do PIB, sendo essa queda maior quanto maior for o valor do multiplicador (Figura 1). Como consequência da queda do nível de atividade, espera-se também uma queda das receitas⁸, que impacta o limite disponível para as despesas primárias no futuro.

Na nossa simulação, em todos os cenários considerados há necessidade de novos cortes de gastos em 2027 e 2028: devido à queda do PIB, e consequentemente das receitas, a própria adequação à regra fiscal exigiria novos cortes de gastos no futuro, em comparação com os previstos na LDO deste ano (Tabela 2)⁹. Dito de outra maneira, uma redução no nível do PIB e da arrecadação num primeiro momento leva à uma redução também ao longo do tempo, devido à uma base menor para o cálculo das taxas de crescimento. No entanto, estes cortes futuros poderiam ser evitados caso ocorram políticas de aumento da arrecadação (como a taxação de super-ricos)¹⁰.

Na Figura 2, percebemos que a despesa primária cai em proporção ao PIB quando comparada com o cenário elaborado na LDO. Reforçamos aqui também a discussão trazida na Nota de Política Econômica 42: em um cenário de crescimento econômico, o RFS leva a uma queda contínua dos gastos primários (Despesa Primária) em proporção ao PIB. Tal queda na Despesa Primária, por outro lado, leva a cenários superavitários no futuro, com o resultado primário positivo em todos os anos que seguem os cortes dos gastos – e com os valores para 2027 e 2028 próximos dos projetados na LDO (Figura 3). Em resumo, um cenário de crescimento econômico possibilita melhora no resultado fiscal, em parte, às custas dos gastos primários.

Destaca-se aqui a importância de o governo adequar os cortes de gastos tendo em vista critérios distributivos e macroeconômicos. Gastos sociais são não apenas redutores de desigualdades mas também importam significativamente para o crescimento econômico – e, consequentemente, para o próprio espaço fiscal futuro. Os cortes devem, portanto, ser focados em gastos de baixo multiplicador, que comumente são aqueles que atingem os mais ricos. Desse modo, é possível criar um cenário de melhora fiscal sem aumentos nas desigualdades e com baixo impacto no crescimento econômico.

Referências

BRENCK, C.Z. et. al. “Considerações sobre o regime fiscal sustentável e a importância do investimento público para seu funcionamento”. Nota de Política Econômica nº 42. Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades (MADE-USP), 2023. https://madeusp.com.br/publicacoes/artigos/npe-42-consideracoes-sobre-o-regime-fiscal-sustentavel-e-a-importancia-do-investimento-publico-para-seu-funcionamento/.

SANCHES, M.; CARVALHO, L. A contribuição da política fiscal para a crise brasileira de 2015–2016: uma análise baseada em multiplicadores de despesas e receitas primárias do governo central no período 1997–2018. Nova Economia, v.32, n.1, p.7–36, 2022.

SANCHES, M.; RODRIGUES, H.; KLEIN, G.; “Ajuste via receita ou via gasto? Cenários de ajuste fiscal considerando estimativas de efeitos multiplicadores”. Nota de Política Econômica nº 55. Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades (MADE-USP), 2024. https://madeusp.com.br/publicacoes/artigos/npe-55-ajuste-via-receita-ou-via-gasto-cenarios-de-ajuste-fiscal-considerando-estimativas-de-efeitos-multiplicadores/