Efeitos distributivos e fiscais da mudança de piso de aposentadoria e BPC: desvinculação e nova regra para salário mínimo
Em meio à pressão pública em favor do corte de gastos por parte do governo federal, uma série de medidas vêm sendo estudadas. Dentre elas, estão as desvinculações do piso dos benefícios previdenciários e do Benefício de Prestação Continuada (BPC) com relação ao salário mínimo. Nesta nota, analisamos o potencial fiscal e distributivo de tal medida por meio de uma simulação baseada em hipóteses que vêm sendo veiculadas na imprensa. Especificamente, tratamos de cenários contrafactuais nos quais, desde 2000, essas transferências tivessem sido vinculadas, ao invés de ao salário mínimo, (i) à inflação observada (em particular, ao Índice Nacional de Preços ao Consumidor), ou (ii) à regra de despesas instituída pelo Novo Arcabouço Fiscal (NAF). O exercício proposto utiliza dados da 1ª visita de 2023 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNADc). Diferentemente das divulgações trimestrais, a primeira visita possui informações completas sobre a renda das famílias, incluindo as transferências realizadas pelo governo. Ressalta-se, no entanto, que o nível de desagregação possível não permite estimar, por exemplo, o efeito específico que uma possível desvinculação do salário mínimo produziria em diferentes regimes da previdência pública (RGPS e RPPS, por exemplo).
Características dos benefícios em relação à distribuição de renda
Na figura abaixo, utilizamos da curva de Lorenz da renda total (medida pela PNADc) e das curvas de concentração da aposentadoria pública e do BPC (análogas à curva de Lorenz) para analisar a relação destes com distribuição de renda brasileira. A compreensão da figura passa pelo reconhecimento inicial de que a linha preta que cruza o gráfico representa a possibilidade de uma igualdade perfeita. A curva de Lorenz da renda total e as curvas de concentração dos benefícios analisados são posicionadas em torno desta linha, indicando o quanto elas se aproximam, ou se afastam da igualdade perfeita. Pela figura, já se percebe que o BPC se trata de uma transferência de perfil mais progressivo do que a aposentadoria em geral, visto que boa parte de sua curva está acima da linha de igualdade perfeita, ou seja, o benefício se concentra em torno da base da distribuição de renda, isto é, tem um foco nos mais pobres. A proximidade da curva da aposentadoria pública da curva de Lorenz indica um caráter distributivo mais neutro da aposentadoria. Para uma análise mais precisa, é necessário olhar para os coeficientes de concentração.
Figura 1 – Curvas de Lorenz e Concentração da Renda Total, Aposentadoria Pública e BPC
O coeficiente de concentração (C.C.) mede o quanto uma variável está concentrada entre os indivíduos quando os ordenamos de acordo com alguma outra variável (neste caso, nível de renda). Considerando uma situação na qual ordenamos os indivíduos por nível de renda, um C.C. de ‑1 indica que a variável medida está concentrada no indivíduo mais pobre e um de +1, no indivíduo mais rico. No caso de transferências, é interessante também interpretar o C.C. junto ao Gini: um C.C. substancialmente mais alto que o Gini implica que a transferência tem um perfil regressivo; um C.C comvalor muito próximo ou igual ao Gini tem perfil neutro; caso ele seja substancialmente mais baixo, o perfil é progressivo; e, caso seja negativo, o perfil da transferência é progressiva e pró-pobre.
O C.C. do BPC é ‑0.083, o que expressaa progressividade e o caráter pró-pobre do programa. Já o C.C. da aposentadoria pública é 0.519, muito próximo ao Gini da renda total per capita (0.529). Dada a proximidade entre os dois, pode-se, indicar certa neutralidade da transferência. Esse caráter neutro vem da particular diversidade da aposentadoria pública: estamos capturando tipos de transferências que possuem características distintas, desde o RPPS, que concentra renda, até a aposentadoria rural, que possui caráter progressivo.
Quais os efeitos associados a uma possível desvinculação do salário mínimo?
Entre 2000 e 2023, o salário mínimo cresceu 774%, de R$ 151 para 1.320, enquanto a variação acumulada da inflação, medida pelo INPC, foi de 337%. Simulamos o efeito de uma desvinculação com relação ao salário mínimo do (i) piso de benefícios previdênciários e (ii) do BPC. No caso dos benefícios previdenciários como um todo, assumimos que entre 50% e 70% das aposentadorias (aquelas de menor valor), seriam afetadas. Essa hipótese tem como base, por um lado, a informação de que cerca de 70% dos beneficiários recebem um valor igual ao piso atual, o salário mínimo, e, por outro, a lógica de que com um piso menor, mais pessoas passariam a receber de acordo com as regras previdênciárias que valem acima do piso.
Caso o BPC estivesse, desde 2000, atrelado ao crescimento da inflação ao invés do salário mínimo, a desigualdade de renda no país, medida pelo índice de Gini, seria de 0,534, 0,9% maior do que a atual. No caso dos benefícios previdenciários, caso alterássemos a regra de reajuste do piso de maneira análoga ao exercício anterior e aplicassem para 70% e 50% dos menores beneficiários, o índice de Gini se situaria entre 0,555 e 0,552, o que representa um aumento entre 4,2% e 4,8% em relação ao índice atual. Para se ter uma dimensão desse aumento da desigualdade, entre 2001 e 2022, período marcado por uma excepcional redução da desigualdade de renda no Brasil, o índice de Gini caiu cerca de 10,9%. Ou seja, caso o piso previdênciário fosse dado pela inflação observada desde 2000, mais de 40% de todo o avanço na redução da desigualdade no período poderia não terocorrido.
Para além do impacto na desigualdade, é interessante compreender qual é a possibilidade de ganho fiscal dessas medidas. Para isso, precisamos adicionar um passo a mais na análise. Uma vez que as pesquisas amostrais, como a PNADc, tendem a subestimar a abrangência das políticas de transferência (ver, por exemplo, de Souza et al., 2019), utilizamos a variação encontrada nos dados amostrais entre os diferentes cenários e aplicamos aos gastos oficiais com aposentadoria e BPC. Isto é, estimamos, via pesquisa amostral, qual seria a redução percentual dos gastos com os programas, e, na sequência, o real impacto considerando o tamanho oficial das transferências.
Caso o BPC seguisse a inflação e não o salário mínimo desde 2000, o custo do programa poderia ser cerca de 56% menor do que o atual. – Isto significa que, considerando este custo atual de cerca de R$ 111 bilhões, estima-se uma redução possível de R$ 62,2 bilhões. Já para o caso da mudança no reajuste do piso previdenciário, as despesas poderiam serreduzidas entre 24,6% e 19,7% com relação ao valor atual, algo entre R$ 225 bilhões e R$ 180 bilhões, dada a estimativa de gasto em 2024 de R$ 917 bilhões.
Uma proposta aventada recentemente é que os benefícios continuem vinculados ao salário mínimo, mas que este, por sua vez, passe a acompanhar a mesma regra de crescimento das despesas dada pelo Novo Arcabouço Fiscal: crescimento de até 70% do aumento de arrecadação, tendo como crescimento real mínimo 0,6% e máximo, 2,5%. Simulamos qual teria sido o efeito se essa política tivesse sido implementada em 2000, assumindo o máximo de aumento anual (crescimento real de 2,5%). No caso da previdência e aplicando a regra para os 50% e 70% da base, o índice de Gini ficaria entre 0,546 e 0,549, uma elevação na desigualdade de renda entre 3,2% e 3,8%, e o gasto seria reduzido entre 15,9% e 19,9%, respectivamente. No caso do BPC, o Gini seria de 0,533, um aumento de 0,75%, e a despesa com o programa seria 45,5% menor, uma redução da ordem de R$ 50 bilhões.
Sobre o potencial ganho fiscal direto dessas medidas, é oportuno ressalvar que tais cortes tenderiam a gerar, através da redução do poder de compra de parcela significativa da população, efeitos indiretos negativos sobre o crescimento econômico e, consequentemente, a arrecadação pública. Em estudo anterior, estimamos que o corte de R$ 1 em benefícios sociais, que incluem aposentadoria e BPC, levaria a uma queda de cerca de R$ 2,15 no PIB após 25 meses. Portanto, os efeitos aqui estimados devem ser vistos como o máximo de ganho fiscal possível com tais medidas, e, a priori, não é possível garantir que o efeito agregado de tais cortes sobre as contas públicas será sequer positivo. Por outro lado, uma desvinculação desses benefícios sociais nos moldes aqui simulados terá, invariavelmente, importante efeito negativo sobre a desigualdade de renda brasileira.
Referências:
de Souza, P. H., Osorio, R. G., Paiva, L. H., & Soares, S. (2019). Os efeitos do Programa Bolsa Família sobre a pobreza e a desigualdade: um balanço dos primeiros quinze anos (No. 2499). Texto para discussão.